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《公共政策学00318》各章节精华
（一）元政策、基本正常、部门政策。
以同一体系内的各项政策相互间是否存在着涵盖与衍生的关系为标准，公共政策可以划分为元政策、基本政策和部门政策。在元政策、基本政策、部门政策之间存在着涵盖与被涵盖、衍生与被衍生、统摄与被统摄的关系。①元政策对其他各项政策起指导和规范的作用；②基本政策是总政策的具体化；③部门政策由元政策和基本政策所决定，体现和服从于元政策和基本政策。
1、元政策，或者叫做总政策（总路线、总方针），是政策体系中管总的或具有统摄性的政策。
2、基本政策：针对某一社会领域或社会生活某个基本方面制度的、在该领域或方面起全局性与战略性作用的政策，就是基本政策，又被称做基本国策、方针性政策、纲领性政策、根本政策。
3、部门政策：为在某一个特定的部门贯彻基本政策而制定的具体行动方案和行为准则，被称做部门政策，也被称做具体政策或方面政策。
（二）战略性、策略、战术
属于同一政策体系的各项政策，①就时间效力而言，可以划分为即时的、短期的、中期的、长期的的政策；②就空间效力而言，可以划分为全局的与局部的政策。
将时间与空间这两个向度结合起来，公共政策就有了战略、策略和战术的区分。战略：就是政策主体在一个较长的时间阶段上所要达到的主导全局的根本目标以及为目标的实现所作的资源配置和行动步骤的设想。战略被被称作“宏观决策”。策略：是政策主体针对某一特定形势制定的行动路线，是具体的行动路线。策略被称作“中观决策”。战术：为达到一定的战略目的，在一定的方向上和一定的时间内解决某一局部问题的行动方案。战术被称作“微观决策”。
相互关系：战略是全局的，策略是战略的一部分，是服从服务于战略，战术是微观的，针对一个一个的具体问题。
（三）依政策内容的社会领域的不同进行的分类
1、政治政策。包括外交政策、国防政策、国家安全政策、公共安全政策、阶级政策、民族政策等。 2、经济政策。包括农业政策、工业政策、金融政策、贸易政策、财政政策等。 3、社会政策。包括劳动政策、医疗卫生政策、人口政策、社会保障政策等。 4、教育、科技、文化政策。
（四）政策内容特征的其他分类方法
1、单目标政策多目标政策：以一项政策谋求达到的目标的数量为标准。
2、程序性政策和非程序性政策：以政策主体在制定一项政策时有无现成的规范和原则可遵循为标准。①程序性政策也叫做“例行政策”、常规政策“、”重复性政策“，指的是在大方针确定之后，政策主体在既有的规范和原则的指导下制定的政策；②非程序政策是指政策主体为解决全新的复杂的或者突发的政策问题，在无现成的规范和原则可尊循的情况下制定的政策。
3、实质性政策和程序性政策：美国学者安德森以政策是否改变客观对象为标准所做的类型划分。 4、物质性（或实质性）政策与符号性（或象征性）政策：以政策效果为标准。
5、分配性政策、调节性政策、自我调节性政策和再分配性政策：以政策协调社会生活的方式为标准所做的类划分。
6、分配性政策、限制性政策和再分配性政策：洛维为分析纽约市人事任免而做的一种类型划分。 7、零和博弈政策与非零和博弈政策：以政策的结果是双嬴还是一方所得为他方所失为标准所做的类型划分。
8、初始政策和反馈政策：以同一项政策的始创或调整为标准所做的类型划分。
9、确定型政策与不确定型政策、风险型政策与竞争型政策：以政策结果的可预测性，也就是以假设的政策结果与实际的政策结果相吻合的程度为标准所做的类型划分。
10、鼓励性政策（扩大性）政策与限制性政策：以政策主体所希望的人们行为选择的范围为标准所做的类型划分。
11、积极型政策与消极型政策：以政策主体是否行为为标准所做的类型划分。 12、能动型政策与被动型政策：以面向未来还是面向现实为标准划分。 四、政策类型：从形式特征上划分
（一）从形式特征上对公共政策做进行类型划分的必要性
从形式上对公共政策做类型划分是很有必要的。形式特征易于识别，而且公共权力的运行规则通常对这些特征都有明确的界定。
政策文本表现形式的规范性要求：①不同层级的规范性文件只能由不同的特定国家机关来制定；②不同层级的规范性文件的法律地位、效力和相互关系必须明确的；③各级规范性文件必须有自己专有的名称，以标志该文件的制定者、法律地位和效力；4)各级规范性文件在表达方式上必须有统一的规格。
（二）依横向的形式特征进行划分的政策类型
公共政策的形成特征是由公共权力机关的权力划分和权力配置决定的。就当代主要国家来说，公共政
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策的横向形成构成主要有三大差别：①是否有元首决策存在？②是否有司法决策存在？③执政党的政策是否可直接成为公共政策？
依横向的形式特征进行划分，公共政策可划分为立法决策、国家元首决策、行政决策、司法决策和执政党政策第五个基本类型。
1、立法决策：①中国的人大代表决策。②美国的国会决策。
人大决策的主要形式：①宪法；②基本法律；③其他法律；④人大决定。 人大的四大职权：①立法权；②决定权；③任免权；④监督权。
美国公共政策的基本形式是国会立法；美国国会的权力分为立法权和非立法权。立法权属于直接制定公共政策的权力，是美国国会的首要权利；非立法权属于间接制定公共政策的权力，主要是指国会对行政部门和司法部门的监督权。
2、国家元首决策
美国总统的决定是通过如下途径做出的：①他在内阁决策中的独断权。②政府各部提出的政策倡议源源不断地汇集到白宫这个行政系统的末端，总统则在这个末端建立起制定政策的总统直辖机构。
总统决策的类型：①总统每年向国会提出的国情咨文、预算咨文和经济咨文等。②立法否决。③委托立法。④外交决策。⑤防务政策。
3、行政决策 （六种类型的政治体制中，只有美国联邦政府的行政决策与国家元首决策的界限含糊不清） 当代中国行政决策的主要形式：①行政法规（以总理令的形式发布）。②行政措施、决定和命令（以国务院文件形式或国务院办公厅文件的形式发布）。③部门规章（大都以部长令的形式发布，须报国务院备案）。
美国联邦行政机构分为四类：①内阁部；②独立管制机构；③其他独立机构；④政府公司。决策种类有：①对国会立法和总统决策的解释。②制定规章条例。③行政裁决。
4、司法决策
中国的司法决策。在当代中国，人民法院和人民检察院作为司法机关也是国家政权的重要组成部分。我国的司法机关是政策执行的政策监控的重要主体；而作为政策制定的主体，其作用不大显著。①现行宪法规定人民法院、人民检察院“独立行使”司法权，“不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”它在国家机关中由人大产生的机构，受人大的监督，并对人大负责。司法部门同样要在党的统一领导下进行检查和审判工作。②我国司法机关参与立法过程的情况是，司法机关在立法过程的基础阶段所起的作用是一般性的，当立法过程进入实质性阶段之后，司法机关就不再具有主体地位。③我过司法机关在法律实施过程中作出的适用法律的决定，不具有普遍的约束力，不能作为以后适用法律的基础，是一种非规范性的法律文件。④法律解释是在法律实施过程中具体揭示法律内容的一种特殊的活动。司法工作中涉及对宪法和法律本身的解释，或者最高人民法院和最高人民检察院对法律应用的解释出现原则性分歧，则须报请全国人大常委会解释或决定。
美国司法决策的主要形式：①司法审查。②推翻先前的判决。③司法命令。 5、执政党政策（中国共产党领导的多党合作）
除了中国为代表的政治体制外，其他体制中的执政党的政策，不能直接成为公共政策。 当代中国现行的政治体制是中国共产党领导的议行合一制 。横向结构特点：（1）全国人民代表大会是国家的最高权力机关；中国共产党是中国政府系统的领导核心，主导着政府工程的运行。（2）党的政策转变为公共政策的形式：①直接形式——党的会议文件和党的领导人讲话；②间接形式——党的领导是政治的领导，即政治原则、政治方向、重大决策的领导和向国家政权推荐重要干部。（3）党对国家事务实行政治领导的主要方式：使党的主张通过法定程序，变为国家意志。（4）将党的政策变成国家意志的法定程序有三种类型：①中共中央与国家机构联名发布政策方案；②提出政策创议；③政府决策以党的政策原则为依据。
(三)依纵向特征划分的政策类型
公共政策的类型取决于国家结构。所谓国家结构：是国家的整体与部分，中央政权机关与地方政权机关之间的关系。（1）国家机构划分为两个基本类型：①单一制；②邦联制。（2）以决策者即公共权力机关的层级或纵向结构为标准，公共政策类型可划分为：①中央政策（国家政策）；②地方政策；③基层政策。
在单一制国家，国家结构只划分为中央政府与地方政府两个基本的层级，地方政策对中央政策是一种直接的上下级的服从与被服从的关系，是中央政策在全国范围内执行过程中的再决策。
中国的纵向政策类型：①基本政策的制定权属于中央，地方政策的制定须在中央的指导下进行，也就是说地方政策只是中央政策的具体化。②市级、县（市）级这三级政权分别制定的政策。 三级地方政策的制定都须以中央政策为指导，同时它们之间又存在着阶梯式的等级关系。
美国的纵向政策类型 ：①从法理上说，州的权力不像单一制国家那样来自中央政府。②联邦宪法对国家权力做了明确划分，两级政府各自在权力所及的领域制定政策。 五、公共政策与法
关系：政策是法的来源与动力，对法的制定和执行具有方向性的指导作用；法为政策提供制定和执行保障，转化为法律的政策具有更强的稳定性。
（一）政策与法之同
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法和政策都是调整人的行为亦即调整社会关系的准则、标准。①在法治国家，公共政策的制定须经过合法化这一环节，从而使政策获得法的形态，这就是政策与法常常具有同一文本和共同的形式特征的基本原因。②政策与法都是由国家制定认可并保证其执行的，都是国家意志的表现，它们的权威性都源于国家合法地拥有强制力。③法和政策都是调整人的行为亦即调整社会关系的准则、标准。④在法治国家，法和政策的制定可以具有相同的程序。
（二）政策与法之异
可以把公共政策分成两部分：①获得法的形态者。②未获得法的形态者。
对于获得法的形态者来说，法与政策具有同一文体，但是各自强调的重点不同，这种不同体现于文本付诸实行的过程中：①政策注重于“要做什么，怎样做”。法则注重于“不能做什么，做了给予什么惩罚”。②法的执行过程除刑事诉讼和违宪审查外，司法机关一般不主动地加以干预。在司法机关不主动行为的这个领域里，政府却主动地进行政策实施，政策对象是否要求或反馈实施政策，政策对象是否请求给予以及请求多少，都不是影响政府行为的根本因素。③法规定了人们的权力和义务，是权利和义务的统一体。政策，就各项具体的政策而言，政策对象的权利和义务往往是不对称的，即一些群体有义务而无权力，而另一些群体则有权力而无义务。④法的适用必须力求统一，因此对法律适用来说，法律明文优于法律精神、不得偏离法律的明文成为公认的原则。政策执行则强调精神优于条文、实质重于形式。⑤政策执行是以国家强制力为后盾，如果没有法律依据一般不直接动用强制力。法是由国家来保证其执行的最低限度的行为规范。⑥政策更为灵活，能更快地应对客观形势的变动。⑦法和政策对社会、政治、经济、文化各领域都有广泛的干预，但是，政策干预的范围更大、更深入。
对于未获得法的形态者来说，具有获得法的形态的公共政策的全部特质，但其文本不具有法的特质和规定。 六、公共政策的基本功能
（一）管制功能。就是政策主体制约、禁止政策对象不做什么，或者说要使政策对象不发生政策主体不愿见的行为。
通过政策的条文规定表现出来的。①条文规定使政策对象不能、不愿、不敢超出规范擅自行为，这是政策的积极性管制功能。②条文规定使政策对象发生违反规范的行为时，受到相应的惩罚，这是政策的消极性管制功能。
(二)引导功能。为了解决某个政策问题，政府依据特定的目标，通过政策对人们的行为和事物的发展加以引导，使得政策具有导向性。
(三)调控功能。政策的调控功能，指的就是政府运用政策，在对社会公共事务所出现的各种社会矛盾进行调节和控制过程中所起的作用。它主要体现在调控社会各种利益关系尤为重要的是物质利益关系上。
(四)分配功能。公共政策具有价值或利益分配的功能；这种功能需要回答三个方面的问题：将那些满足社会需求的价值或利益向谁分配？如何分配？什么是好的乃至最佳的分配？在通常情况下，公共政策倾向于把价值或利益分配给与政府主观偏好一致或基本一致者、最能代表社会生产力发展方向者，以及普遍获益的社会多数者。
第二节 公共政策的本质与基本特征
一、政策的认识论本质:理论与实践的中间环节
（一）政策与理论
理论是政策的理念依据，政策是理论的具体化。（政策兼具理论与实践的二重特征）
理论是政策的理念依据或指导思想，有以下两个方面的含义：1、理论的内容影响和决定决策的内容，理论依据的不同造成政策的基本差别。2、理论的正确与否，决定政策的成败。
（二）政策与实践
政策是实践经验的原则化并在实践中得以完善和发展，实践须以政策为出发点并贯穿其整个过程。 理论和政策同属观念形态，其存在和发展依赖于社会实践；政策只有通过实践才能实现其目标和功能。 政策实践的重要性：1、政策实施是运用公共政策解决社会问题的最直接环节。2、政策实施决定着政策目标能够实现与否以及实现的程度和范围。3、政策正确与否，在主观认识范围内无法得到解决，只能由实践去检验。4、政策实施是完善、发展公共政策和制定新政策的重要依据。 二、政策的社会本质：公共性与偏好性的对立统一
公共政策是公共权力机关为着一定的目标而进行的社会资源的配置和社会价值的分配。
公共政策的公共性：1、这种公共性产生于公共权力机关的公共性。2、公共政策的公共性来自它处理的问题是大多数民众的问题，即以民众问题为取向。3、公共政策须以谋求公共利益为目的，因此，公共政策符合公共利益的程度是衡量公共政策的正当性的根本标准。
公共政策的偏好性：1、政策过程的所有环节和功能活动的安排都是政策主体选择的结果，而每个选择都体现着政策主体的偏好。2、公共权力机关在政策过程中所做的选择，也会发生政府的偏好受政府自利性影响的问题。政府自利性的不同影响：①完全从谋求政府自身利益最大化出发来界定与认定公共利益；②政府在界定与认定社会公共利益的过程中，其自利性在合理的范围内得到实现；③政府利益被视作不应有的利益诉求。
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三、公共政策的基本特征
（一）政治性、权威性与强制性。公共政策是由政治性组织制定的，是国家、政府、政党为实现其政治目的而制定的行动方案和行为准则，因此，公共政策具有鲜明的政治性；公共政策是社会关系的调节器，公共政策的权威性是和它的政治性紧密联系在一起的；公共政策的权威性是由它的强制性决定的。 （二）公共性与偏好性的对立统一。
（三）应然与突然的统一。指的是在认识论上公共政策所具有的基本特征。最终都要促进人类的全面发展。 （四）回应性与普遍性的统一。任何一项公共政策，都是公共权力机构对某一社会现实问题做出的回应。
第三节 政策工具
一、什么是政策工具
关于政策工具的定义主要有三类：①侧重于从因果上去界定。②侧重于从可规划上去界定。③侧重于从手段与目标实现的关系上去界定。
政策工具的定义：指的是被设定为旨在实现一定政策目标的各种措施、策略、方法、技术、机制、行动、作为以及配置的人力、资金、设备、资源等手段。 二、政策工具的类型
（一）政策工具的分类
1、两分法（日常习惯性的分类是“非此即彼”）：①规制性工具和非规制性工具。②政府部门直接提供与非政府部门提供。③诱导性工具与规制性工具。
2、三分法：①法律工具、经济工具和交流工具。②管制性工具、财政激励工具和信息传播工具。③自愿性工具（市场、志愿者组织、家庭与社区）、混合性工具（征税与使用者付费、产权拍卖、财政补助、信息与规劝）、强制性工具（直接提供、公共企业、管制）。
3、四分法：①立法、委托服务、征税、说服。②命令性、激励性、能力构建、系统变迁。③供应、补贴、生产、管制。④休斯认为从经济方面可分为管制类工具（命令、管制、执照核发等强制性工具）、财务类工具（财物补贴、奖励等经济激励性工具）、沟通类工具（相互交换知识或信息等工具）、组织类工具。
4、五分法：对中国学者影响较大的五分法有两种：（1）施耐德和英格拉姆的分法：①权威式；②刺激式；③能力构建式；④符号和劝告式；⑤学习式。（2）韦默和维宁的分法：①市场自由化、便利化和模拟化；②使用财政补贴和课税的方式改变诱因；③建立规章制度；④经由市场机制提供物质；⑤提供保险与社会保障。
5、七分法：①命令条款；②财政补助；③管制；④课税；⑤劝告；⑥权威；⑦契约。
6、八分法。使用信息、财政、权威、组织四种基本资源达到监督社会和改变行为两项目的。 7、更多的划分。
（二）政策工具的类型学研究的总结
1、政策工具的类型学研究的意义在于：政策工具的分类是政策工具的比较、选择和配置的基础。 2、既有的政策工具分类的主要缺陷：①既有的政策工具只适用于公共权力机关的经济和社会政策所使用。②既有的政策工具分类过于重视正式的、有形的（硬的）、静态的政策工具。③有些分类过于简括或过于庞杂，有些分类则纯属主观臆想。
3、如何推动政策工具的类型学研究：①重视政策工具箱的建设。②坚持从个别到一般的认识路线。③政策工具与政策目标实现之间的因果关系要明确化、明朗化，为政策工具的选择和配置奠定基础。
第三章 政策系统与公共决策体制
公共政策是政策系统输出的公共产品。政策系统不仅是政策运行的载体，也是政策过程展开的基础。政策系统的核心是公共权力，政策系统的运行就是公共权力的运行。围绕公共权力，作为政策系统的构成要素的政策行为者以不同方式持续不断地互动，并形成了公共政策权力配置的制度、程序、规则与方式，即公共决策体制。
第一节 政策行为者与政策体系
一、政策系统与政策行为者的关系
政策系统是指一个政策主体和其他利益相关者，以及将他们与政策客体、政策环境联系起来的政策支持系统、政策反馈系统等所组成的有机整体。
政策行为者，也称“政策参与者”，指直接参与和影响政策制定的组织和个人，如立法和行政机关、政党和利益集团、大众传媒和舆论领袖、智库以及参与政策制定和执行和评估的政策分析人员等，也指受政策影响、反过来又影响政策制定和执行的个人和组织，如公民个人、各种社会群体和组织等。
政策系统与政策行为者的关系主要有以下两个方面：1、作为政策系统的基本构成要素，任何政策对制定、执行和反馈，都是相关政策行为者频繁互动的结果。2、政策系统又为政策行为者的存在和作用的发挥设置了框架和平台。
政策系统是三大子系统即主体系统、支持系统、反馈系统构成的巨系统，并与其客体系统和环境有着频繁的互动和能量交换。
二、公共政策的主体与主体系统
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