发布时间 : 星期一 文章论近代俄罗斯国家政治制度的演变更新完毕开始阅读
形成议会制下的上下两院。除了立法权，这两个机构还拥有两项重要权力：审核批准国家预算，向政府各部大臣提出质询(第31、33条)[7]。这样，按照新章程设立的国家杜马和国务会议具备了一般国家议会的基本特征，它们与君主构成了三位一体的立法体系。
行政方面。改革后的大臣会议虽然保持了原来的名称，但它已是新的机构，具有类似于现代内阁制的几大特征：第一，大臣会议主席由沙皇从大臣中任命，沙皇不再自任主席。大臣会议主席直接对沙皇负责。第二，大臣会议主席获得高于其他成员的权力，他有权就各部门的事 务出席国务会议和国家杜马会议，可代替大臣向沙皇呈递奏章，有权要求各部门主管人向他提供必要的情况和解释。第三，大臣会议成员的行动必须协调一致，禁止各部门自行其是，禁止各部大臣擅自向沙皇呈交奏折。第四，大臣会议的成员是固定的，它是由大臣和与之平权的部门主管人组成，从而初步形成了现代内阁的结构，即内阁由若干名重臣组成，某些大臣、副大臣不一定是内阁成员。第五，大臣会议成为常设的行政机构，定期召开会议，并依法行政。大臣会议主席的设立具有决定性意义：由主席统一整个大臣会议的行动，其职能已接近于现代内阁 的首席大臣(首相、总理大臣)。正因为如此，旧俄的学者曾认为大臣会议主席一职的设立是“1905年10月19日改革的关键”[8]。
可以说，经过改革的大臣会议已具备了现代内阁的基本条件，成为常设的国家最高行政机关，即中央政府。由国家杜马、国务会议组成两院的立法机关，以及由大臣会议形成的中央政府，是1905年后俄国国家机构发生的重大变革。然而这些变革是否引起了俄国政治制度的变化呢?
二
可以肯定地说，1905年后随着俄国国家机构的变革，其政治制度也发生了实质性的变化。这主要表现在沙皇在立法、预算、行政领域受到了一定的限制。
沙皇在立法领域受到限制是显而易见的。1905年后沙皇已不可能随心所欲地颁布、修改、废除法律。因为“皇帝与国务会议、国家杜马共同行使立法权”，“任何新法不经国务会议和国家杜马赞同不得产生，不经沙皇批准不得生效”的总原则，从根本上打破了过去沙皇总揽立法权的局面。尽管沙皇享有最终立法权，但任何法律不首先经过立法两院的审议、通过就不能产生，这无疑是对沙皇在立法方面的限制。原苏联的一些史学家也曾正确指出，从1906年4月第一届国家杜马开幕时起，“俄国的立法职能已不是由一个机构——君主来实现，而是由三个机构——国家杜马、国务会议和君主来行使”。“在1906年4月以前，沙皇大笔一挥就可以修改、废除任何法律”，而在此之后沙皇就“丧失了独自决定立法的权力和按自己的裁夺支配国家预算的权力”[9]。
然而，原苏联及国内的另一些学者则常以《根本法》第87条来否定国家杜马拥有立法权，证明沙皇在立法方面没有受到丝毫限制。“第87条”是俄国参照普鲁士、德意志宪法的规定而制定出来的，的确是对国家杜马立法权的限制，但它不可能完全剥夺杜马的立法权。其一，该条款允许的是，政府在国家杜马休会期间的“非常情况下”，直接经沙皇批准通过法案，而这种“非常情况”并不能随心所欲地可以经常使用。其二，该条款本身还规定了一个追认的程序，即大臣在国家杜马复会后的两个月内如不向杜马提交此法案，或杜马、国务会议不批准此法案，则停止实施此项法案，这就决定了政府各部不能毫无顾忌地甩开立法机关而自行立法。其三，国家杜马每年都有一个月以上的会期，集中从事立法事项，这就保证了有相当数量的法案是经过立法两院渠道产生的。诚然，在此种情况下，沙皇在立法领域中仍占优势，立法两院特别是国家杜马的立法权有时并不稳固，但沙皇在1905年后毕竟丧失了立法的垄断权，这是不可否认的事实。
与立法权相关联，沙皇在预算方面的权利受到限制也是毫无疑问的。过去，给哪个部门拨款，拨多少款，主要由沙皇一人定夺，而在1905年后，这些权力一部分便转到国家杜马和国务会议手中了。
沙皇在行政领域所受的限制要弱一些，但这些限制仍对他构成了一定的牵制。从《根本法》的规定来看，沙皇受到的限制分为两种。一种是直接限制，如第84条规定，“俄罗斯国家管理的坚实基础是按规定程序颁布的法律”，沙皇下达的诏令、法令也必须“与法律相符”。这就强调了包括君主在内的所有人的行为都应以法律为惟一准绳，尽管沙皇享有发布各种诏令、法令的权力，但他在拟定这些文件时，却不能全然像过去那样为所欲为，毫无顾忌。因为造成大量与现行法律相抵触的事实将使他威信大减，这是他需要竭力避免的。《根本法》第24条也直接限制了沙皇的行政权：沙皇颁布的诏令、法令必须“经大臣会议主席和有关大臣、部门主管人的副署”方可生效[10]。
“副署”的规定打破了君主单独发布诏令、法令的有效性，因为从理论上说，这一规定隐含着某些大臣有拒绝“副署”的可能，也就存在着君主的诏令、法令不能生效的可能。这一规定实际是君主面对代议机关被迫自我羁縻的表现，无怪乎维特曾称，副署“好比是议会制的影子，大臣不单是向皇上一人负责了”[11]。间接限制主要表现为，作为最高行政机关的大臣会议的行为也要受到法律的约束。《根本法》第122条规定，“大臣会议、大臣、部门主管人及法律授权的机关发布的行政决定、指令和命令，都不得与法律相抵触”[12]。监督此项条款落实的是立法两院，因为国家杜马和国务会议享有监督政府行为是否合法，有向政府成员质询的权力。这就决定了政府在发布任何行政决定时，必须认真考虑现行法律的规定。一旦由于不慎而作出与现行法律相冲突的决定，就有受到议会两院质询的可能。虽然大臣会议(即“沙皇政府”)是直接对沙皇负责，但它所颁布的
行政决定及其行为却要受到立法两院的一定监督，无疑，这自然也使沙皇的行动受到间接的限制。
实际上，沙皇权力受到限制的问题，在重新审定《根本法》时已明显地提出来了。当时为修改旧版中沙皇是“无限的、专制的君主”一句，曾在最高统治集团内部引起了激烈的争论。最后，沙皇经过异常痛苦的考虑终于被迫同意删去“无限的”一词。“无限的”(Неограниченный)一词在俄语中有两层含义，一是指无止境、无穷的；二是指无限制、不受限制的。这里显然用的 是后一层意思。删除了“无限的”三字，无疑表明沙皇的权力今后将受到限制，因为“无限的”即不受限制的对立面是受到限制。尽管这一句中仍保留了“专制”一词，但正如维特所解释的，“专制”一词是回到很久以前俄罗斯君主古代称号的最初含义，它只是表示君主和国家对外的独立性，而非指18世纪以后的君主专制[13]。
三
《10月17日宣言》、《国家杜马章程》、《国务会议章程》如同英国历史上的《权利法案》、《王位继承法》一样，都属于宪法性文件，这是没有疑问的，而俄国1906年新版《根本法》究竟是不是宪法的问题，在原苏联史学界、法学界长期没有解决。大多数苏联学者不是回避这个问题， 就是称之为宪法性文件，很少有人径直称之为“宪法”。实际上，这是个不成其为问题的问题。即使按苏联对“宪法”一词的权威性解释，1906年《根本法》也是名符其实的宪法。20世纪70年代出版的苏联《大百科全书》对宪法的定义为“拥有最高法律效力并规定一国政治、法律、经济制度的根本法”[14]。可见，1906年新版《根本法》首先在名称上与宪法相吻合。不仅如此，1918年俄罗斯苏维埃社会主义共和国宪法、苏联1924年和1936年宪法的本名都是“根本法”。显然，“根本法”是