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重庆大学本科学生毕业设计（论文） 基层行政问责制建立和运行的状况问题及对策研究
大会和乡镇人民政府及其职权的统一体，在城市指的是不设区的市、市辖区的人民代表大会及其常委会和人民政府及其权力的统一体。基层政权在基层行政区域内履行政治、经济和文化职能。
顾名思义，“基层行政问责制”指的是特定的问责主体对基层政府或其工作人员的责任和义务的履行情况实施的监督，并要求其承担否定性结果的一种制度规范。由于近几年，基层腐败行为引起了政府和群众的重大关注，但对基层问责制的研究寥寥无几，因此为了行文方便，本文选择了乡镇问责体系作为研究的切入点，基层行政问责制在本文中专指对乡镇人民政府的问责。
2.2实施基层行政问责制的理论基础
2.2.1社会契约论
洛克认为“政府权力是人民‘公意’产生的结果，政府享有人民让渡的权力，且用这‘正义’的权力去实现和人民缔结的契约条款”，政府组织的行为必须以契约为准则，如果一旦违背契约，政府的权力就会变成‘非正义’，人民就会收回让渡的权力”。社会契约论的缔结意味着政府在享有人民让渡的某些公共权力的同时必须遵从或实现“普遍者的意志”“要建立道德的王国”“考虑公民生计问题”等诺言。以共同的力量来卫护和保障每个结合者的人身和财富。[3]如果政府不履行或者不正当履行契约的内容，人民就有收回自己让渡或转让给政府的权力，同时按照缔结的契约来追究政府的责任，使其承担后果。 2.2.2主权在民理论
洛克认为政府的权力是人民委托得到的，人民是政府权力的来源。卢梭进一步阐述了洛克的观点，他认为：“全体公民以集会形式产生‘公意’，正某组织获许这种公意的时候，就会有决定的权力去支配各个成员的行为，这就是主权的来源。”[4]每个公民都是国家的主人，公民放弃自己的自由来得到社会的平等自由，同时保证自己的权利有组织来保护，同时这也是政府的职责之一。政府组织是执行“公意”的结合体，是一个公共人格，人民用“公意”，来约束政府乱用“共同意志”的途径就是定期集会（全民公决）产生法律来得以实现，否则，人民可以收回权力，建立新政权，这是建构问责制政府的根源性学理和法理依据，基于这一理念，政府必须对人民负责，全心全意地为人民服务。胡锦涛同志也在党的十八大报告里也指出：“更加注重健全民主制度、丰富民主形式，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用”。[5]也标明政府官员是人民的公仆，人民赋予其多少权力，就该承担多少责任。 2.3.3公共行政原则
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公共行政就是国家行政机构依法管理社会公共事务的有效活动。法治、服务、效率、责任是公共行政四大原则。其中责任原则一下含义：一是政府须对自己的行为负责，如果有失职、渎职等行为，必须承担相应的后果；二是政府的行为须对群众负责，接受群众的监督。 我国正处于社会转型攻坚阶段，官员是实现这一目标的执行者，因此，官员在享有特殊权力的同时必须对自己的行为负责，坚决抵制腐朽腐败，对于有近四万个乡镇的我国来说，基层官员的行政作风在很大程度上决定这这一目标的实现。
3.文献综述与研究方法
3.1研究文献综述
2003年以来，对问责的研究一直是理论界和实践界研究的重点，我们只有深刻了解即止目前我国在这领域所取得的成就，有何进展，有什么不足，我们只有在了解这些轮廓后才能对我国基层乡镇问责体制的研究更加精准。 3.1.1从数量上
纵观目前各学术网，截止2013年5月22日15点，中国知网有关于“乡镇问责”的文章有14篇，同时含有“乡镇”和“问责”的文章7篇；在万方知识数据库上，关于“乡镇问责”的论文仅有4篇，关于“乡镇问责制”的著作及论文为 0 篇：在维普数据期刊上，输入关键词“问责”的文献有5495篇，关于“乡镇问责体系”的文章 0篇：在百度上输入关键词“乡镇问责”的正规文章不到100篇。 3.1.2从内容上
杜钢建教授认为，“问责体制将不断得到完善，以引咎辞职的“问责风波”必将在我们得到全面发展。同时，深化问责领域、对象是以后问责理论和实践研究的方向。[6]扩大基层问责，以法律条文规定政府相关领导人承担法律责任和其他责任，是推动建立健全更加严格责任追究制的力助推器。
“主权在民和正义平等是构建有责任政府的根源性理论依据”。[7]南京大学教授黄健荣认为，政府同时必须对人民承担责任和为人民提供高效便民的服务。但是，这样的理论仅在理论上解释了对官员问责的必要性，在实践中而要用“委托—代理理论”[8]才能揭示本质；主权在民意味着政府官员和公民间建立了某种委托代理关系，但由于他们之间信息的不对称和利益冲突，作为授权人的公民有权来设计相应的制度来约束政府的违法行为和承担违法的后果，这样可以减少官员的违法行为和利于实现公民的“公意（general will ）”。同时他指出，有效的制度是问责政府的关键。[9]
毛寿龙教授则认为当前的“行政性问责”有很多的弊端，且有必要向“程序性问责”转变。[10]理由就是“行政性问责”主要取决于有很大自由裁量权空间
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的上级领导人的个人意志，同时下级官员在这种问责制始终处于被动地位，因此，只有向有法律依据的“程序性问责”转变，在法律面前人人平等且有充分的法律依据才能避免“行政性问责”的种种弊端。
周亚越在其对行政问责问题不懈的研究中发现行政问责在我国践行的障碍有：权力和责任不对等；行政官员思想落后，作风腐败、长期遗留的“官本位”的影响、工作人员缺失主动负责意识、道德自律弱化等行为是长期存在腐败的重要原因。问责监督制度被“架空”、行政问责配套制度缺失，问责主体不明确和问责形式单调不丰富，以群众缺乏监督的外部问责主体缺位，官民信息不对等导致的信息公开制度虚置，绩效评估机制不科学不标准，相关的责任主体救济制度缺失。因此科学化、经常化、法律化的刚性制度和柔性的行政文化是解决官员腐败的重要途径。
南昌大学硕士研究生陈春根在其研究生论文中认为，乡镇处于我国五级行政政权层级基层的政府组织，是党和上级政府联系人民群众的桥梁，是党个国家政策的最后落实者。他们的工作能力、工作态度、工作绩效直接关系到国家政策的执行力和执行效果，[11]因此，他们理应受到关注。同时他主张，明确乡政府的权责、做到政府信息公开、做到绩效评估科学化和标准化、公民参与问责、重塑行政伦理道德等几个途径来改善乡镇公务员的问责局面。
3.2研究方法与方向 3.2.1研究方法
本研究主要用到了社会学、管理学、经济学、政治学和行政伦理学等相关科学理论和知识展开研究，通过查阅CNKI数据库、万方数据库以及大量杂志、书籍等有关国内外在行政问责制，特别是关于基层的相关文献，然后采用了文献研究和文本研究、规范研究等方法，同时以客观陈述和综合陈述为主，适当评价相结合目前我国行政问责的普遍存在的困境以及乡镇因其特殊原因存在的问题，并在理论的基础上结合某些成功经验提出了自己普遍性的几点意见。
3.2.2研究方向
国外的Accountability system不论在理论上还是在实践上都有比较成熟的研究，我国这一领域研究的学者比较少，研究时间较短，相关理论也较少，这在专著和期刊表现的比较明显，特别是在新农村建设和服务性政府的大背景下，针对基层的问责研究更是寥寥无几。尽管国外有相关基层的研究，但由于语言障碍、能力等原因，加上国情的差异，针对基层的研究存在很大的区别，造成我国在对这一领域是“摸着石头过河”的研究。因此本文的研究方向主要体现在以下几个
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方面：一是对概念的理清，什么是基层及基层政权，什么是基层行政问责制，为以后的研究铺下理论基础;二是根据我国具体国情研究基层政府在问责方面普遍存在的困境并进行深层次的分析：三是针对这些困境提出有详有略的对策，为弥补这一制度在基层的不足且提供理论和实践的参考。
4.当前我国基层行政问责制的现状及存在的问题
我国目前在行政问责制的建设总的来说比较薄弱，行政问责制的制度化
尚未形成，只是散见于一些规定和条例中。从 2003 年“非典”疫情引发公共卫生危机，我国政府开始行政问责制以来，国内学术界掀起了一股探讨和研究行政问责的热潮，相关研究成果快速增加。为了使问责制真正做到制度化，中央也在积极加快推进问责制度化的步伐。但是我国在针对基层的问责制文字太少，可以说是空白，主要依据中央政策的指导和地方政府自行制定的法规。 中央政府关于基层问责的主要法律依据有《党政干部辞职规定》、《中华人民共和国公务员法》、《中国共产党纪律处分条例》、《全面推进依法行政实施纲要》、《党内监督条例(试行)》中的零散相关规定。地方关于本辖区的问责制度的实践探索也是在“非典”之后， 如《南阳市人民政府安全生产行政问责制暂行办法》、《抚州市人民政府行政问责制暂行办法》、《长沙市开福区人民政府行政问责制暂行办法》、《庐江县人民政府行政问责制暂行办法》等，这些法律条文虽是对政府第一把手和部门的负责人的问责，也对各级行政机关及其内部执法人员和具有管理职权的行政管理职能的组织及其工作人员的行政过失造成的损失进行责任追究，但是离有问责主体明确、问责事由清晰、问责程序规范等理想之路还有更长的路要走。目前官员问责在基层中实施的主问题有：
4.1问责主体、客体不明确
有明确的问责主体是问责能够执行的前提，在具体的表现即为“由谁来问责”的问题。问责主体主要包括同体问责和异体问责。[12]同体问责是指本系统对其下级官员的问责，主要指党对下级党组织、政府对下级政府的分系统问责，问责主体相应的为上级党政组织。但是在乡镇的实际问责中，情况就不一样，比如区县的县党委不对本辖区内的乡镇党委问责，而是作为下一级乡镇党委、人大、政府等接受其领导组织的问责主体进行问责，这就表明问责主体是县委县政府的统一体，这符合中共中央办公厅、国务院办公厅最近出台的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，也符合乡镇实际，但是，由于政治、经济、文化等差异，各个地方出台的地方问责办法，明确表示问责主体是区县政府，问责客体是乡镇府。按照这样的情况，会造成是县政府对乡镇政府的问责还是根据地方权力的运行情
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